摘要：我國城市建設(shè)迅速發(fā)展,，城市系統(tǒng)的規(guī)模和復雜性日益提高,，產(chǎn)生了多方面的聚集效應(yīng)，加大了城市安全風險,。城市安全風險評估能夠準確識別風險,，基于對風險分析和評價提出風險管控措施，是提高城市公共安全管理水平的有效手段,。國內(nèi)外多個組織和地區(qū)開展了城市風險評估實踐，提出了相應(yīng)的標準化需求,。但現(xiàn)有標準尚存在一定不足,，同時由于國家標準欠缺，無法滿足城市安全風險評估的實踐需求,。本文從國家標準角度,，對城市安全風險評估標準的定位與框架、術(shù)語體系,、技術(shù)方法和成果要求等四方面的關(guān)鍵問題開展研究,，提出擬于標準中體現(xiàn)的解決方案。本文的研究成果為進一步制定城市安全風險評估國家標準建立基礎(chǔ),，為相關(guān)實踐提供參考和依據(jù),。

關(guān)鍵詞：城市安全;風險評估;標準;關(guān)鍵問題　　

引言:

我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化進程產(chǎn)生的集聚效應(yīng)加劇了安全風險,。據(jù)統(tǒng)計,，自2000起，我國城市化率由36.22%起逐年上升，至2018年達到59.58%,，預計至2050年將達到80%[1],。隨著我國城市化進程明顯加快，城市人口,、功能和規(guī)模不斷擴大,，城市運行系統(tǒng)日益復雜，安全風險不斷增大[2],。城市發(fā)展過程中產(chǎn)生了明顯的集聚效應(yīng),，表面在人口、工商業(yè)企業(yè),、城市生命線系統(tǒng),、城市功能區(qū)等多方面集聚，顯著加大了城市安全風險[3],。

城市安全風險評估是提升城市應(yīng)急管理水平的有效手段,。風險評估包括風險識別、風險分析,、風險評價等主要內(nèi)容,，能夠得出風險事件發(fā)生的可能性，以及可能導致的人員傷亡,、財產(chǎn)損失,、環(huán)境危害、社會影響等后果等方面的定性,、定量結(jié)果,，以及相應(yīng)的風險等級，為后續(xù)開展風險處置,，以及完善應(yīng)急預案,、開展應(yīng)急演練等應(yīng)急管理重要工作建立基礎(chǔ)。

我國明確提出開展城市公共安全風險管理,，研制相關(guān)標準的要求,。黨中央要求“加強風險評估和監(jiān)測預警，提升風險早期識別和預報預警能力”[4],；國家及政府相關(guān)部門要求“建立健全突發(fā)事件風險評估標準規(guī)范”“完善突發(fā)事件風險管控體系”[5],；“對城市安全風險進行全面辨識評估”[6]，“有效管控安全風險”[7],。

我國多地開展了城市安全風險評估實踐[8][9][10],。但由于缺乏國家層面的城市安全風險評估標準，各地風險評估報告中的風險表述要求不盡相同,，對同類風險源的風險評估方法,、風險準則存在一定差異，影響了我國城市安全風險評估的科學性和規(guī)范性，限制了城市安全風險的系統(tǒng)分析和統(tǒng)一管理,，影響了以風險評估為基礎(chǔ)的應(yīng)急預案,、應(yīng)急演練、風險管控等相關(guān)工作的效果,。

本文基于城市安全風險評估實踐需求,，提煉關(guān)鍵技術(shù)問題，結(jié)合相關(guān)國內(nèi)外標準現(xiàn)狀及存在的不足,，從國家標準層面確定需要重點研究的問題,，進而研制國家標準，為提高城市安全風險評估的規(guī)范性,、科學性和協(xié)調(diào)性提供標準化技術(shù)支撐,。

1城市安全風險評估現(xiàn)狀及需求分析

我國多個省、市已開展了城市公共安全風險評估,?？傮w而言，我國的城市安全風險評估尚無統(tǒng)一的模式,，在方法,、流程、要求等方面不盡一致[11][12],。

城市安全風險評估標準應(yīng)滿足實踐需求,。從實踐層面，城市安全風險評估需要解決“有哪些風險”和“如何管控”兩方面問題,，這分別要求實現(xiàn)全面,、準確的風險識別，以及建立城市安全風險治理體系,、實施風險管控措施,。要實現(xiàn)全面、準確的風險識別,，需要風險識別方法,、要求和流程支持,，并結(jié)合城市特點提出典型城市安全風險作為知識支持,。需要建立多部門、多層級協(xié)調(diào)配合的多種類風險綜合治理體系,。需要基于風險評估結(jié)果提出風險管控措施,，并應(yīng)用于城市應(yīng)急管理的各個階段，通過對風險評估得出的危險源,、觸發(fā)條件,、風險事件等的監(jiān)測、分析、預測,、評估,，開展相應(yīng)的應(yīng)急管理工作，實現(xiàn)有效防范化解安全風險的目標（圖1）,。

圖 1城市安全風險評估需求分析

2城市安全風險評估標準現(xiàn)狀及問題分析

2.1標準現(xiàn)狀

2.1.1國際標準化組織的風險評估標準

國際標準化組織（ISO）制定了通用的風險管理系列標準,，未制定城市安全風險評估標準?！禝SO31000風險管理原則與指南》[13]標準,，提出了針對一般性風險（包括金融風險、安全風險等）的風險評估基本原則,、基本流程和實施要求,；《ISO/IEC31010風險管理風險評估技術(shù)》[14]標準，提出了可用于風險評估的31種方法及適用性,，覆蓋了風險識別,、風險分析、風險評價等風險評估的主要階段,。這些方法中,，部分普遍適用方法，部分則適用于系統(tǒng)可靠性評估,、經(jīng)濟風險評估等專業(yè)領(lǐng)域,。

2.1.2部分國家的城市安全風險評估及標準

澳大利亞/新西蘭是國際上最早開展風險管理標準化的國家，在ISO31000的基礎(chǔ)上制定了通用的風險管理指南[15],，將風險管理分為溝通和咨詢,、建立環(huán)境、風險識別,、風險分析,、風險評價、風險應(yīng)對,、監(jiān)督與評審等七個步驟,，提出了更為詳盡的各步驟的方法和要求。并以此為基礎(chǔ)制定了相關(guān)的國家應(yīng)急手冊[16],，提出了安全管理方面的風險評估要求,。

英國將城市安全風險評估規(guī)范化、常態(tài)化,。英國于2006年制定了《地方風險評估指南》,，提出了地方風險評估的方法和要求，大城市定期開展城市安全風險評估,。以倫敦為例,，基本每兩年開展一次城市安全風險評估,，截止至2010年已完成10次城市安全風險評估，發(fā)布包括風險ID,、分類,、后果描述、可能性和后果等級,、風險等級,、控制措施、更新時間等內(nèi)容的風險清單[17],。

2.1.3我國國家及行業(yè)層面的風險評估及標準

在通用的風險管理標準方面,，我國采用了ISO31000和ISO31010標準，制定了相應(yīng)的國家標準[18][19],。行業(yè)安全主管部門針對危險化學品,、化工園區(qū)等重點風險管理對象，制定了相關(guān)的國家標準[20]或行業(yè)標準[21],。我國尚無專門針對城市安全風險的國家或行業(yè)標準,。

2.1.4部分省市的城市公共安全風險評估及標準

我國山東、河南等省以及北京,、深圳等城市制定了相應(yīng)的地方標準,。山東省DB37/T3546－2019標準，提出了自然災害和事故災難兩大類風險的風險評估要求,，明確了城市安全風險源,，要求分析其安全風險程度及受控情況，但在風險識別方法方面仍采用GB18218提出的針對事故災難類風險的重大危險源辨識方法[22],。河南省制定了安全風險評估系列地方標準[23][25],，分別針對區(qū)域、企業(yè)和城市安全生產(chǎn)風險提出要求,；將風險相關(guān)的區(qū)域,、場所、設(shè)施和部位,，以及人員活動或以上兩者的組合,，視為“風險點”，拓展了傳統(tǒng)危險源辨識的內(nèi)涵,。北京市規(guī)范了企業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)風險的辨識和評估,，提出了包括風險源、風險類型,、事故類型,、區(qū)域或地點,、事故可能性,、事故后果,、事前征兆、可能的次生衍生事故等信息項的風險清單內(nèi)容要求[26],。深圳市對城市安全風險分別提出了“類別風險清單”和“點位風險清單”的內(nèi)容要求[27],。

2.2存在的主要問題

現(xiàn)有的城市安全風險評估標準，在定位與框架,、術(shù)語體系,、技術(shù)方法和成果要求等方面，不同程度存在有待解決的問題,。

2.2.1定位與框架

風險評估的系統(tǒng)性問題,。大部分標準提出了基于風險管理理論的風險評估流程，包括了風險識別,、風險分析,、風險評價等風險評估的主要階段。但在風險評估全流程中,，需要進一步明確多層級風險治理的理念,，以及多災種間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

風險評估與應(yīng)急管理工作體系的協(xié)調(diào)性問題,。風險評估各階段的技術(shù)要求和成果要求,，未能與城市應(yīng)急管理工作有機結(jié)合。應(yīng)將風險評估定位于城市應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)和支撐,，將風險評估各階段的成果與應(yīng)急管理需求相匹配,。

2.2.2術(shù)語體系

大部分標準采用了GB/T23694－2013[28]的術(shù)語體系。該體系為一般性風險的通用術(shù)語,，不針對城市安全風險,，使對城市風險的“突發(fā)事件”風險評估、多層級風險評估等重要特征的基礎(chǔ)支撐作用不足,。

2.2.3技術(shù)方法

技術(shù)方法的適用性,。大部分標準采用了GB/T27921－2011《風險管理風險評估技術(shù)》標準中提出的技術(shù)方法，或?qū)⒎椒▽?yīng)到風險評估的主要階段,。GB/T27921－2011提出的通用性技術(shù)方法,，未考慮城市安全風險評估中的信息基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)等實際情況,，如是否具有風險建議清單,、是否具備案例庫基礎(chǔ)等，限制了技術(shù)方法的適用性,。

技術(shù)方法的先進性,。GB/T27921－2011參考ISO/IEC31010:2009[14]編制而成。大數(shù)據(jù),、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展并逐步應(yīng)用于城市安全風險評估實踐,，但標準中對先進技術(shù)方法的體現(xiàn)明顯不足,。

2.2.4成果要求

風險清單中對風險管控的支撐不足。風險清單是風險識別的主要成果,。部分標準中的風險清單內(nèi)容要求中,，未體現(xiàn)風險識別后可實施的風險管控措施內(nèi)容，限制了風險處置的及時性,。

基于無物理意義的風險指數(shù)的風險分析結(jié)果無法滿足區(qū)域風險管控的需求,。大部分標準應(yīng)用指標體系法評價風險可能性和后果的風險水平和等級。但由于此種情況的風險水平為無物理的指數(shù),，無法刻畫風險可能對后果各項指標的實際影響,，無法基于后果指標開展區(qū)域風險分析，無法支撐應(yīng)急資源優(yōu)化等應(yīng)急管理相關(guān)工作,。

風險評價結(jié)果要求,，未能充分體現(xiàn)區(qū)域風險的特點。區(qū)域風險評價,，需要考慮時間維度的并發(fā)風險,、空間維度的疊加風險，以及災種維度的耦合風險,。由于風險分析結(jié)果為無物理意義的風險指數(shù),，使得風險評價階段無法體現(xiàn)區(qū)域風險特點。

3關(guān)鍵問題研究進展

3.1國家標準概況

中國標準化研究院于2020年6月提出“公共安全城市安全風險評估”標準（以下簡稱“該標準”）的立項申請,，于2020年12月通過國家標準化管理委員會批準立項,，項目號20204981-T-469。

考慮到我國應(yīng)急管理體制改革后相關(guān)部門的職能,，以及不同災種的風險評估方法,、技術(shù)要求的適用性，該標準將適用的風險種類限定為自然災害和事故災難兩類,，明確標準的適用范圍為“城市及下轄區(qū)域的自然災害,、事故災難兩類風險的風險評估”。

該標準現(xiàn)已完成工作組討論稿,，在征求專家意見進行完善后,，將推進至公開征求意見階段。在工作組討論稿中,，體現(xiàn)了標準中部分關(guān)鍵問題的研究進展,。

3.2“定位與框架”相關(guān)問題研究進展

提出“全過程、多災種,、多層級”的城市安全風險評估框架,，并與應(yīng)急管理體系相結(jié)合。提出符合應(yīng)急管理理論,，并將風險評估融入應(yīng)急管理體系的包括風險識別,、風險分析,、風險評價等風險評估主要階段，風險處置,、風險溝通和風險更新等風險評估主要過程中的應(yīng)同時開展的工作，以及風險評估工作前期的計劃與準備,，風險評估之后的成果應(yīng)用等風險評估基本流程,，形成標準的主要章節(jié)內(nèi)容，如圖2所示：

圖 2城市安全風險評估基本流程

提出“點位－類別－區(qū)域”的多層級風險的理念并貫穿風險評估全過程,，應(yīng)用“耦合風險”理念考慮多災種的綜合作用,，構(gòu)建了“全過程、多災種,、多層級”的城市安全風險評估框架,。

3.3 “術(shù)語體系”相關(guān)問題研究進展

3.3.1 建立滿足突發(fā)事件風險評估需求的術(shù)語鏈

引入“風險事件”術(shù)語，建立“風險”“風險源”“風險事件”術(shù)語鏈,。對于城市,，風險以“突發(fā)事件”形式對城市安全造成影響。GB/T 23694－2013對在“風險”的定義的第3項注中給出相關(guān)表述“通常用潛在事件,、后果或者兩者的組合來區(qū)分風險”,，并在全文中用通用的“事件”對應(yīng)風險導致的事件，無法明確該事件與風險及風險源的對應(yīng)關(guān)系,?？紤]到城市安全風險與突發(fā)事件不可分割的特點，以及明確“風險”與“突發(fā)事件”對應(yīng)關(guān)系的客觀需求,，引入“風險事件”術(shù)語,，定義為“風險源可能導致的潛在事件”，為基于風險事件及其可能性和后果分析等內(nèi)容建立術(shù)語基礎(chǔ),。

3.3.2 建立滿足多層級風險評估需求的術(shù)語鏈

提出“點位風險”“類別風險”“區(qū)域風險”術(shù)語鏈,，為多層級風險評估建立基礎(chǔ)。多層級的風險治理體系由城市安全管理部門,、行業(yè)安全監(jiān)管部門,、企事業(yè)單位和社區(qū)等相關(guān)方組成，風險評估標準需從技術(shù)層面明確相關(guān)要求,，引入“點位風險”“類別風險”“區(qū)域風險”術(shù)語鏈,，分別定義為“位于某一點、設(shè)施或場所的風險”,，“同一種類風險的集合”和“可能影響區(qū)域安全的風險”,。

3.4 “技術(shù)方法”相關(guān)問題研究進展

3.4.1 提出基于“風險識別單元”的風險識別方法和要求

城市安全風險評估具有區(qū)域性特點，具體表現(xiàn)為風險源的區(qū)域性分布,、實踐中的區(qū)域性評估,，以及與現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理等工作基礎(chǔ)相銜接等方面,。因此，在既有的風險管理理論基礎(chǔ)上,，提出“劃分風險識別單元”一節(jié),，作為“風險識別”的基礎(chǔ)，并提出風險識別單元的劃分要求及典型的城市風險識別單元,。

3.4.2 提出考慮多方面不確定性的風險分析方法和要求

風險的本質(zhì)是“不確定性對目標的影響”[28],，對于城市安全風險，需考慮相應(yīng)的不確定性,。這包括風險源導致初始事件,、初始事件導致次生事件、次生事件導致衍生事件等環(huán)節(jié)中事件發(fā)生的后果的不確定性,。標準中提出針對“風險源－初始事件－次生事件－衍生事件”全鏈條中的不確定性,，結(jié)合城市安全風險評估實際情況，提出風險評估方法體系,。以點位風險為例,，相應(yīng)的風險分析流程如圖3所示：

圖 3點位風險分析流程圖

3.4.3 提出體現(xiàn)區(qū)域風險特點的風險評估方法和要求

城市層面的安全風險評估，以既有的企業(yè),、行業(yè)安全風險評估為基礎(chǔ),，重點強化區(qū)域風險管控。針對“區(qū)域”特點,，標準中提出“區(qū)域風險”需要重點考慮事件鏈效應(yīng)導致的“耦合風險”,、可能在同一時間提出應(yīng)急資源需求的“并發(fā)風險”、體現(xiàn)不同種類風險綜合作用的“疊加風險”,，進而提出相應(yīng)的風險評估方法和要求,。

3.4.4 結(jié)合城市安全風險評估實踐情況提出方法的適用性

風險評估方法是標準中的重要內(nèi)容，需要緊密結(jié)合城市安全風險評估的實踐情況,，提出方法的適用性,。標準以GB/T 27921－2011為基礎(chǔ)，按三大類,、六小類提出方法的適用性（表1）,，并與可能的實際情況相結(jié)合。如在“城市安全風險源辨識基本方法”部分,，按照“具有‘城市安全風險源建議清單’”“具有良好的案例或歷史數(shù)據(jù)基礎(chǔ),，未編制‘城市安全風險源建議清單’”“區(qū)域外發(fā)生重大事件后的有針對性的風險識別任務(wù)”等可能的實際情況，提出適用性方法的建議,。

表 1城市安全風險評估基本方法分類

3.4.5 提出體現(xiàn)協(xié)調(diào)性和適用性的風險后果指標集及等級準則

指標集方面,，與國家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級的相關(guān)要求一致，具體包括人,、經(jīng)濟,、城市行動保障、生態(tài)環(huán)境,、社會影響等五大類21項指標,；后果等級方面，區(qū)分突發(fā)事件分級和風險后果分級的特點,，在突發(fā)事件前三等級準則基本不變的基礎(chǔ)上,，將第四等級細化為“小”和“極小”兩個等級，以更精準支持點位風險管控,，并更好地與通用性的“5×5”的風險矩陣法銜接,。在等級準則的量化要求方面,，各等級均以具有物理意義的數(shù)值為量化指標,，如人、時間,、面積等,，以滿足區(qū)域風險評估、應(yīng)急資源優(yōu)化等需求,。

3.5 “成果要求”相關(guān)問題研究進展

3.5.1 提出適用于風險評估相關(guān)階段和同步風險管控需求的風險清單要求

提出將風險清單分為“基于風險識別的風險清單”和“基于風險評估的風險清單”,，分別作為風險識別和風險評估的主要成果之一，并將可提出的風險處置要求作為風險清單的重要內(nèi)容,，提高各階段的成果要求的明確性,、可行性和實效性?！盎陲L險識別的風險清單”內(nèi)容要求如表 2所示,，“基于風險評估的風險清單”在此基礎(chǔ)上補充風險分析和評價結(jié)果。

表 2基于風險識別的風險清單內(nèi)容要求

3.5.2 提出完整,、規(guī)范的風險評估報告要求

提出風險評估報告的內(nèi)容要求和格式要求,。其中，內(nèi)容包括“目的和意義”“區(qū)域基本情況”“評估范圍,、依據(jù)和流程”“評估單元劃分和評估方法”“自然災害風險評估”“事故災難風險評估”“區(qū)域綜合風險評估”“風險處置建議”以及“附錄”等部分,。格式要求包括基本格式、規(guī)格,、封面格式和正文格式等部分,，以資料性附錄形式在標準中體現(xiàn)。

3.5.3 提出風險評估成果對城市應(yīng)急管理體系建設(shè)的支撐性要求

針對城市應(yīng)急管理體系建設(shè)需求,，提出“風險評估成果應(yīng)用”一章,，包括風險處置、信息化管理、預案演練及資源準備等內(nèi)容,。其中,，風險處置包括風險減緩、風險監(jiān)測,、風險預警,、風險分擔等內(nèi)容，為應(yīng)急管理相應(yīng)階段提供支持,；信息化管理提出將風險評估成果融入城市應(yīng)急管理平臺,，實現(xiàn)信息一體化；預案演練及資源準備,，則提出基于風險識別和風險分析,，優(yōu)化應(yīng)急預案和應(yīng)急演練，基于點位,、類別,，特別是區(qū)域風險綜合評價結(jié)果，有針對性地優(yōu)化應(yīng)急資源結(jié)構(gòu),，提高應(yīng)急資源準備能力,。

4 結(jié)論

本文從國家標準角度，對城市安全風險評估標準中的關(guān)鍵問題開展研究,，主要工作包括：

1） 定位與框架方面,，將風險評估定位于對應(yīng)急管理全過程的支持，提出“全過程,、多災種,、多層級”的城市安全風險評估框架，明確風險評估主要成果對應(yīng)急管理相關(guān)工作的支撐作用,；

2） 術(shù)語方面,，引入“風險事件”術(shù)語，建立“風險”“風險源”“風險事件”術(shù)語鏈,，突出城市安全風險與突發(fā)事件的對應(yīng)關(guān)系,；提出“點位風險”“類別風險”“區(qū)域風險”術(shù)語鏈，為多層級風險評估建立基礎(chǔ),。

3） 技術(shù)方法方面,，針對城市安全風險的區(qū)域性特點，提出基于“風險識別單元”的風險識別方法和要求,，以及耦合風險,、并發(fā)風險、疊加風險等具有區(qū)域風險特征的風險的分析方法,；針對城市安全風險多層級不確定性的特點,，提出考慮多方面不確定性的風險分析方法和要求,；結(jié)合城市安全風險評估實踐情況提出方法的適用性；提出體現(xiàn)協(xié)調(diào)性和適用性的風險后果指標集及等級準則,。

4） 成果要求方面,，提出適用于風險評估相關(guān)階段和同步風險管控需求的風險清單要求，提出完整,、規(guī)范的風險評估報告要求,。

基于本文提出的解決方案進一步制定完整的國家標準，有助于綜合考慮系統(tǒng)性,、科學性,、適用性和可操作性，填補我國城市公共安全風險評估國家標準的空白,，規(guī)范我國城市公共安全風險評估過程,、方法和成果，為充分發(fā)揮風險評估對城市應(yīng)急管理的支撐作用,，以及基于城市風險評估開展宏觀層面的風險統(tǒng)計分析和處置策略研究,，提供標準化技術(shù)支撐。

來源：中國標準化研究院公共安全標準化研究所